Sozialindex für Schulen : Warum ist es so kompliziert, Ressourcen gerecht zu verteilen?

Das deutsche Schulportal: Wie sinnvoll ist es, wenn die Bundesmittel für das Programm „Aufholen nach Corona“ allein nach Zahl der Schülerinnen und Schüler verteilt werden und nicht nach den in den Bundesländern unterschiedlichen sozialen Bedarfen?
Katharina Knüttel: Grundlegend haben natürlich alle Schülerinnen und Schüler unter der Pandemie gelitten. Aber die Folgen an den Schulen sind sehr unterschiedlich. Der soziale Gradient ist ein wichtiger Punkt, wenn es um die Frage geht, wie groß der entstandene Förderbedarf an der jeweiligen Schule ist. Bei der Verteilung der Mittel sollte deshalb auf jeden Fall Berücksichtigung finden, dass es Schulen mit größeren und weniger großen Bedarfen gibt. Das betrifft die Verteilung der Bundesmittel auf die Länder, aber auch die Verteilung der Mittel innerhalb der Länder.

Warum wird das nicht gemacht?
Thomas Groos: Bisher werden die Bundesmittel vor allem nach dem Königsteiner Schlüssel verteilt. Da spielen das Steueraufkommen des Bundeslandes und die Einwohnerzahlen eine Rolle, aber nicht die soziale Lage der Kinder. Würden die Mittel für das Corona-Aufholprogramm nach sozialer Situation der Kinder und Jugendlichen verteilt, dann würde Nordrhein-Westfalen deutlich mehr bekommen und Bayern deutlich weniger.

Dadurch kommt das Corona-Aufholpaket eben zum Teil nicht denen zugute, die es besonders brauchen. Das ist das Grunddilemma. Wenn wir so massive Ungleichheiten haben, müssten wir Ungleiches auch ungleich behandeln. Finanzzuweisungen des Bundes müssten dann nach Bedürftigkeit erfolgen. Da geht es um viele Millionen, die derzeit ungerecht verteilt werden. Bundesländer, die dadurch weniger bekommen würden, sind von dieser Idee natürlich weniger begeistert.

Wenn es schon so schwer ist, an dieser großen Schraube etwas zu verändern, warum verteilen dann nicht zumindest die Länder und Kommunen ihre Mittel nach Bedarf
Groos: Einige Länder machen das ja bereits, aber das sind die Ausnahmen. Die Stadtstaaten haben schon zu Beginn der 2000er Jahre damit begonnen, soziale Indikatoren für die Ressourcenverteilung festzulegen. Das ist in den Stadtstaaten aber auch einfacher als in den Flächenländern. In einem Flächenland wie NRW hat das Land die Bildungshoheit, die Kommunen aber sind die Schulträger und somit verantwortlich für die materielle Ausstattung und die Infrastruktur in den Schulen. Diese verschiedenen Ebenen machen die Materie sehr kompliziert. Die Kommunen haben zum Beispiel nur eingeschränkt Zugriff auf die Schuldaten, die vom Land erfasst werden. Dadurch wissen manche Kommunen wenig über die Unterschiede zwischen den Schulen, weil es an Daten fehlt. Das Land hingegen hat keine Möglichkeit, z.B. Daten der Schuleingangsuntersuchungen schulscharf auszuwerten. Ansätze, Sozialindizes zu bilden und diese auch für Mittel- und Personalsteuerungen zu nutzen, gibt es in Flächenländern deshalb bisher nur in wenigen Ländern wie Hessen und Nordrhein-Westfalen.

Das heißt, es ist schlicht zu kompliziert oder fehlt da auch der Wille? Es dürfte doch nicht unlösbar sein, die Daten vom Land an die Kommunen weiterzugeben?
Groos: Natürlich fehlt da oft auch der politische Wille, sich dieses komplexen Themas anzunehmen. Dabei spielt auch die Haltung zur Bildungsungerechtigkeit insgesamt eine Rolle. Es ist kein Zufall, dass Bremen, wo die Bildungsverwaltung seit Jahren in sozialdemokratischer Hand ist, da besonders weit ist. Aber es sind eben auch sehr viele Akteurinnen und Akteure involviert, wenn das Prinzip der Verteilung nach Bedarf bis auf die lokale Ebene heruntergebrochen wird. Dafür braucht man einen sehr langen Atem.

Was kann ein Index abbilden, welche Kennzahlen fließen dort ein? Und welche Ressourcen ließen sich darüber zum Beispiel besser verteilen?
Knüttel: Wie ein Index aufgebaut wird, ist abhängig davon, wer ihn zu welchem Zweck erstellt. Bundesländer und Kommunen haben jeweils andere Ressourcen zu verteilen und auch andere Datengrundlagen. Entsprechend kann sich auch der Index unterscheiden. Die Kommune beispielsweise verteilt Mittel im Rahmen der Schulsozialarbeit, sie kann im Rahmen bestimmter Grenzen auf Klassengrößen Einfluss nehmen, und natürlich verteilt sie die Ressourcen zum Erhalt und zur Ausstattung der Gebäude. Auch die Vernetzung der Schule in den Sozialraum kann die Kommune fördern, etwa Kooperationen mit Bibliotheken, Sportvereinen oder Theatern. Von den jeweiligen Anwendungen vor Ort hängt dann ab, welche Kennzahlen für einen kommunalen Sozialindex sinnvoll sind. Ein Beispiel: Wenn eine Kommune die Kooperation von Grundschulen mit erhöhtem Sprachförderbedarf mit Bibliotheken unterstützen möchte, dann können sie hierfür die Ergebnisse zur Sprachkompetenz aus den Schuleingangsuntersuchungen heranziehen. Wenn es eher um Sportprogramme und Bewegung geht, dann verwendet man statt der Sprachkompetenz beispielsweise die Körperkoordination. All diese besonderen Unterstützungsbedarfe hängen aber auch mit der sozialen Lage zusammen. Es gibt Familien, die den Kindern weder Sportangebote noch kulturelle Angebote für die Kinder außerhalb der Schule anbieten können. Deshalb ist es grundsätzlich sinnvoll, immer auch die soziale Ungleichheit zu berücksichtigen. Allerdings sind schulscharfe Sozialindikatoren kaum verfügbar.

Welche typischen Indikatoren gibt es auf Landesebene?
Knüttel: Hier fließen in Nordrhein-Westfalen beispielsweise der Anteil der Kinder mit festgestelltem Förderbedarf mit ein, der Anteil der Schülerinnen und Schüler nichtdeutscher Herkunft und dann auch der Anteil der Menschen, die Arbeitslosengeld II im Umfeld der Grundschulen beziehen. Letzteres ist ein Hilfskonstrukt, da die Adressen der Schülerinnen und Schüler dem Land nicht bekannt sind. Man geht einfach davon aus, dass Grundschulen wohnortnah besucht werden.

Groos: Das zeigt ein grundsätzliches Problem: Es wird zwar in der amtlichen Schulstatistik der Migrationshintergrund erfasst, aber nicht der soziale Hintergrund. Seit vielen Jahren wird deshalb in vielen Orten Migration als Parameter für die soziale Lage genommen. Wir lehnen es ab, hier systematisch einen Zusammenhang herzustellen, das ist auch diskriminierend. Für den Bildungserfolg ist vor allem die soziale Lage entscheidend, nicht der Migrationshintergrund. Wir plädieren dafür, methodisch vor allem den Blick auf die soziale Ungleichheit zu richten.

In Berlin will die neue Regierungskoalition jetzt Kennzahl, die Auskunft über die Anzahl der Kinder nichtdeutscher Herkunftssprache gibt, durch einen komplexeren Sozialindex für Schulen ersetzen. Wäre es nicht sinnvoll, bundesweit einheitliche Schulsozialindizes zu entwickeln?
Knüttel: Ein einheitliches Vorgehen der Bundesländer wäre ganz sicher sinnvoll. Aber die Daten liegen eben nicht in allen Ländern in gleicher Qualität vor. Der Migrationshintergrund ist oft der einzige Indikator, zu dem es relativ verlässliche Daten gibt. Berlin kann davon abweichen, weil die Datenlage in den Stadtstaaten besser ist. Davon kann man aber nicht in allen Bundesländern ausgehen.

Groos: Bremen hat zum Beispiel Schülerindividualdaten. Davon träumen wir in NRW. Um transparent zu machen, wie ungleich Bildungschancen in den Bundesländern und Kommunen verteilt sind, wäre ein vergleichbarer Sozialindex eine sehr gute Idee. Auf kommunaler Ebene kann es aber unabhängig davon auch sinnvoll sein, ganz andere Kennzahlen heranzuziehen, je nach der spezifischen Fragestellung vor Ort.

Der Sozialindex macht die sozialen Ungleichheiten sichtbar. Entsteht dadurch nicht auch die Gefahr der Stigmatisierung einzelner Schulen?
Groos: Das Argument der Stigmatisierung wird in der öffentlichen Debatte häufig gegen den Sozialindex angeführt. Unsere Erfahrung ist eine andere. Niemand ist von dem Ranking der Schule überrascht, wenn man einen Sozialindex erstellt. Die Unterschiede sind allen Akteurinnen und Akteuren bekannt. Gerade die sozial benachteiligten Schulen klagen in der Regel nicht darüber, dass ihre Situation plötzlich transparent wird. Viele sind froh, dass über ihre harten Bedingungen gesprochen wird, weil sie damit selbst eine Argumentationshilfe bei der Forderung nach mehr Unterstützung haben. Der Index dient ja dazu, diesen Schulen zusätzliche Ressourcen zukommen zu lassen. Kritik kommt allenfalls dann, wenn es nur den Index gibt, ohne dass nennenswerte Ressourcen zu verteilen sind.

Die soziale Zusammensetzung der Schülerschaft in den Schulen verändert sich. Die Extra-Ressourcen der Schulen müssten dann unter Umständen auch wieder gekürzt und umverteilt werden. Ist der Protest da nicht vorprogrammiert?
Knüttel: Ein Sozialindex muss natürlich immer wieder neu berechnet werden, es bringt nichts, die Kennzahlen von 2021 zur Verteilung der Ressourcen im Jahr 2026 anzuwenden. Wichtig ist, dass es einen transparenten Plan gibt, wie sich die Ressourcenverteilung ändert, wenn sich die Zuordnung der Schule laut Sozialindex verschiebt. Das ist je nach Anwendung unterschiedlich. Personalstellen können nicht beliebig geviertelt oder geachtelt werden. Man muss im Vorfeld gut überlegen, wie man bei einer Indexänderung Mittel rausziehen kann, ohne dass in der Schule etwas zusammenbricht.

Groos: Die Frage haben wir uns in der Studie auch gestellt. Es kann natürlich ein Problem sein, wenn die Schulen aus der Förderung herausfallen. Sie fallen aber auch nicht ohne Grund heraus, sondern deshalb, weil andere Schulen bedürftiger sind. Es geht ja um zusätzliche Mittel. Das kann sich trotzdem vor Ort vielleicht so anfühlen, als würde Erfolg bestraft. Für diesen Fall ist es gut, wenn ein sanfter Übergang geschaffen wird, in dem zunächst nur ein Teil der Fördersumme gekürzt wird. Die Schulen rutschen ja nicht innerhalb kurzer Zeit von der untersten in die erste Kategorie oder umgekehrt. Bei der Umsetzung sollte darauf geachtet werden, dass es nicht nur Schwarz und Weiß gibt, nach dem Motto: Die eine Schule bekommt viel, die Nachbarschule, die nach Sozialindex knapp über dem Grenzwert liegt, bekommt nichts. In NRW gibt es neun verschiedene Stufen, um der Unterschiedlichkeit der Schulen gerecht zu werden.

Für die Grundschulen ist es offenbar einfacher einen Sozialindex zu bilden als für die weiterführenden Schulen. Woran liegt das?
Knüttel: Für die Grundschulen hat man in den Kommunen durch die Schuleingangsuntersuchungen oder den offenen Ganztag oft eine gute Datenlage. Bei den weiterführenden Schulen gibt es das nicht. Solange man nicht einmal die Daten zu den Wohnorten der Schülerinnen und Schüler kennt, kann man eigentlich nur die Daten der Grundschulen für die weiterführenden Schulen fortschreiben. In der Regel weiß man, an welche weiterführenden Schulen die Kinder einer Grundschule wechseln. Wenn ein Gymnasium zum Beispiel 20 Prozent der Kinder von Grundschule A, 50 Prozent von Grundschule B und 30 Prozent von Grundschule C bekommt, dann kann man hier den Durchschnittswert der drei Grundschulen ermitteln und für die weiterführende Schule anwenden. Da tauchen aber zwangsläufig Ungenauigkeiten auf. Die Lösung dieses Problems wären Schülerindividualdaten, die mit den Kindern von Schule zu Schule mitgehen, so wie in Bremen.