Expertenstimme

Koalitionsvertrag : Kooperationsgebot – wollen die Ampelparteien das wirklich?

Im Koalitionsvertrag der Ampelparteien ist die Rede von einem Kooperationsgebot, das die Zusammenarbeit von Bund und Ländern verbindlicher regeln soll. Ist das die große Reform oder fehlt dann doch der Mut zur Veränderung? Bildungsexperte Martin Wiarda findet die Formulierungen im Koalitionsvertrag dazu eher schwammig und wünscht sich vor allem eines: mehr Klarheit.

Jan-Martin Wiarda Jan-Martin Wiarda 17. Dezember 2021
Robert Habeck (Grüne), Christian Lindner (FDP) und Olaf Scholz (SPD)
Robert Habeck (Grüne), Christian Lindner (FDP) und Olaf Scholz (SPD) sind hier auf dem Weg zur Unterzeichnung des Koalitionsvertrages. Wo sie genau hin wollen in Sachen Kooperationsgebot bleibt in dem Vertrag allerdings unklar.
© Kay Nietfeld/dpa

Sie sind sich treu geblieben. Als 2006 die damalige Große Koalition die Verfassung änderte und die Mitwirkungsrechte des Bundes in der Bildung empfindlich einschränkte, stimmten neben den Linken auch die Grünen und die FDP dagegen.

Es war die Zeit, in der erstmals der Begriff des „Kooperationsverbots“ in den politischen Debatten auftauchte. Ein wirkmächtiger Begriff, der seitdem zur Chiffre geworden ist für alle, die eine Schieflage im Bildungsföderalismus beklagen.

Im neuen Koalitionsvertrag ist nun von einem „Kooperationsgebot“ die Rede, mit dem die Ampelparteien eine „engere, zielgenauere und verbindliche Kooperation aller Ebenen“ in der Bildung erreichen wollen. Als Antithese zum „Kooperationsverbot“, das es ablösen soll. Zunächst aber haben beide Begriffe vor allem eines gemeinsam: ihre Schwammigkeit.

Ein echtes Kooperationsverbot hat es nie gegeben

Diese fängt damit an, dass es ein Kooperationsverbot in dem Sinne nie gegeben hat. Als Wort im Grundgesetz schon einmal gar nicht, und inhaltlich auch nur zum Teil: Zwar strich die Große Koalition 2006 den Grundgesetz-Artikel 104 so zusammen, dass der Bund den Ländern keine Finanzhilfen mehr geben durfte in Politikfeldern, für die nach der Logik der Verfassung ausschließlich die Länder zuständig sind. Wozu zentral die Schulen und Hochschulen gehören. Auslöser war unter anderem ein milliardenschweres Ganztagsprogramm der rot-grünen Vorgängerregierung, das mehrere Unionsländer als übergriffig empfunden hatten.

Doch schon 2006 erreichte eine Allianz von SPD-Bildungspolitikerinnen und -Bildungspolitikern einige Ausnahmen, die im Grundgesetz-Artikel 91b aufgelistet wurden. So durfte der Bund mit den Ländern bei internationalen Bildungsvergleichen wie PISA und TIMSS weiter zusammenarbeiten und die Lehre an den Hochschulen zeitlich befristet unterstützen.

Zwei Jahre später riefen Angela Merkel und die Ministerpräsidentinnen und Ministerpräsidenten der  Länder die „Bildungsrepublik“ aus und formulierten ehrgeizige Ziele wie die Halbierung der Schulabbrecherzahlen, zusätzliche Kitaplätze und mehr Studienanfängerinnen und Studienanfänger. Spätestens da schwante selbst auch den Unionsparteien, dass sie einen Fehler gemacht hatten: Denn die Länder hatten zwar die Zuständigkeit für die Bildung überwiegend allein zu tragen – aber nicht die nötigen Steuermittel dazu erhalten.

Geld vom Bund nur gegen Auflagen

Genau das war freilich der Grund, warum die Umkehrung der Föderalismusreform bis heute nur in Teilen passiert ist. Denn viele Länder wollten den Bund immer noch nicht mehr in der Bildung mitmischen sehen. Sie wollten lediglich, dass er ihnen zusätzliche Milliarden gibt. Wohingegen Bundespolitikerinnen und Bundespolitiker, unterstützt von vielen Bildungsexpertinnen und Bildungsexperten, der Meinung waren: Wenn, dann dürfe man den Ländern nur unter Auflagen mehr Geld geben – über Programme, damit es auch wirklich in Schulen und Hochschulen ankommt.

Solche Programme gab es seitdem viele: Am bekanntesten ist der Hochschulpakt, der hunderttausende zusätzliche Studienplätze finanzierte und bisher über 20 Bundesmilliarden in die Länder pumpte. Und der Digitalpakt Schule, über den der Bund innerhalb von fünf Jahren inzwischen 6,5 Milliarden Euro in die digitale Ausstattung von Schulen, Schülerinnen und Schülern und Lehrkräften investieren will. Doch fließt dieses Geld bislang nur zögerlich.

Mehrere Anpassungen im Grundgesetz

Immerhin gab es mehrere Grundgesetz-Anpassungen in den vergangenen Jahren. So sorgten Regierung und Opposition Ende 2014 über eine Umformulierung des Artikels 91b dafür, dass Bund und Länder in Forschung und Lehre dauerhaft zusammenarbeiten können – woraufhin aus dem Hochschulpakt der unbefristete Zukunftsvertrag werden konnte und aus der Exzellenzinitiative die zeitlich unbegrenzte „Exzellenzstrategie“.

Ende 2016 einigten sich Bund und Länder auf eine Neufassung des Artikels 104, derzufolge der Bund zumindest in finanzschwachen Gemeinden wieder in Schulbauten investieren durfte. Und spätestens an der Stelle wurde es verwirrend. Denn plötzlich jubilierte der damalige stellvertretende SPD-Fraktionschef Hubertus Heil: „Das Kooperationsverbot für Schulen ist Geschichte!“ Während Baden-Württembergs grüner Ministerpräsident Winfried Kretschmann zu Protokoll geben ließ, sein Land gebe mit der Zustimmung zu der Grundgesetzergänzung keine „generelle Zustimmung“ zu einer „Aufhebung des Kooperationsverbots“.

Und tatsächlich musste das Grundgesetz 2019 nach langem Gezerre für den Digitalpakt ein weiteres Mal geändert werden, damit der Bund den Schulen überall – zeitlich befristet – Geld geben durfte. Übrigens in engen Grenzen auch für Personal, in diesem Fall für die Systemadministration.

Doch die Klagen über das „Kooperationsverbot“ hatten sich selbst damit noch nicht überlebt. Weil der Begriff von Anfang an so ungenau war. Und weil ja trotzdem noch ein großes Tabu blieb: die dauerhafte Finanzierung von schulischer Bildung durch den Bund. In Form unbefristeter Bauprogramme. Durch eine dauerhafte Verlängerung des Digitalpakts. Oder durch die Bezahlung von Lehrkräften oder anderem festen Schulpersonal.

Schwammiges Versprechen der Ampelkoalition

Und genau da wird nun auch das Versprechen eines „Kooperationsgebots“ durch die neue Ampelkoalition schwammig. Will das die neue Bundesregierung? Die Rede ist im Koalitionsvertrag von einer „neuen Kultur der Bildungszusammenarbeit“, einen Bildungsgipfel mit Bund, Ländern, Kommunen, Wissenschaft und Zivilgesellschaft wollen SPD, Grüne und FDP einberufen, eine neue Arbeitsgruppe von Bund, Ländern und Kommunen einsetzen, um ihre Zusammenarbeit zu strukturieren und zu verbessern. Von großzügigen Investitionsprogrammen ist die Rede für Kitas und für 4.000 Schulen in sozial schwierigen Lagen, die „modern“, „klimagerecht“ und „barrierefrei“ werden und moderne Lernumgebungen erhalten sollen, außerdem sogenannte „Chancenbudgets“.

Doch für wie lange sollen die Programme laufen? Und wie ist es mit der Finanzierung von Personal? Dauerhaft versprochen werden lediglich „zusätzliche Stellen für schulische Sozialarbeit“ an 8.000 Schulen – eine enorme Zahl, doch gleichzeitig schleicht man um den Kernbereich der Kultushoheit der Länder herum. Denn sonst würde man die Änderung des Grundgesetzes brauchen – zu der es aber lediglich heißt, man werde, „falls erforderlich“, Gespräche darüber anbieten.

Die Ampel, so scheint es, weiß selbst noch nicht, ob sie mit dem beschworenen „Kooperationsgebot“ auch ein Schleifen der Reste dessen meint, was ihre Politikerinnen und Politiker noch vor kurzem ebenso ungenau als „Kooperationsverbot“ bezeichnet haben.

Oder doch? Der Umstand, dass der ebenfalls im Koalitionsvertrag versprochene „Digitalpakt 2.0“ im Anschluss an das laufende Programm bis 2030 und nicht auf Dauer laufen soll, spricht gegen den ganz großen Enthusiasmus, noch einmal das Grundgesetz zu ändern. Weil es dafür die Unterstützung der Opposition braucht? Oder weil man vor der ganz großen Reform dann doch zurückschreckt?

Bettina Stark-Watzinger will keine zentrale Bildungspolitik

Die neue Bundesbildungsministerin Bettina Stark-Watzinger (FDP) sagte vor einigen Tagen der FAZ, „persönlich“ hätte sie nichts gegen eine Verfassungsänderung. Der Bund biete bei den übergreifenden Themen wie Digitalisierung oder Forschung und Innovation im Bildungswesen seine Kooperation an. „Das muss nicht jedes Bundesland selbst machen. Natürlich müssen wir es dann gemeinsam mit den Ländern verantworten.“ Sie wolle keine zentrale Bildungspolitik in Deutschland. „Wir teilen ein Ziel. Ich bin überzeugt, dass wir Mitstreiter dafür finden.“

Was genau sie damit sagen will? Worauf das „Kooperationsgebot“ hinauslaufen wird? Unklar. Klar ist: Die neue Bundesbildungsministerin hat kapiert, dass es nichts bringt, die auf ihre Kultushoheit pochenden Landesfürsten ohne Not schon jetzt auf die Palme zu bringen. Zumal diese, wenn es viel Bundesgeld gab, bislang immer noch offen waren, vorhandene juristische Hürden aus dem Weg zu räumen.

Und viele Milliarden zusätzlich würde es garantiert kosten, wenn SPD, Grüne und FDP ihre Bildungspläne umsetzen. Allein das „Startchancen“-Programm für die 4.000 Schulen würde inklusive der Sozialarbeiterstellen konservativ auf die Legislaturperiode gerechnet einen zweistelligen Milliardenbetrag kosten.

Der Ampel-Koalitionsvertrag ist inhaltlich vielversprechend und er verspricht viel. Um möglichst viel davon einzulösen, braucht es Geld und doppelt Mut. Erstens zur Veränderung. Vor allem aber zur Klarheit: In der Definition künftiger Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern, damit der noch schwammige Ruf nach einem „Kooperationsgebot“ nicht am Ende in einem „Alle-sind-irgendwie-gemeinsam-für-alles-zuständig“ endet.

Zur Person

  • Jan-Martin Wiarda ist freier Autor und Moderator. In seinem Blog schreibt der Journalist, Politikwissenschaftler und Volkswirt regelmäßig über aktuelle Ereignisse in Bildung und Forschung.
  • Als Autor arbeitet er unter anderem für die „Süddeutsche Zeitung“, den „Tagesspiegel“ und „DIE ZEIT“.
  • 2016 veröffentlichte er seine Dissertation an der Humboldt-Universität zu Berlin zum Thema „Über die Folgen von Politikberatung für die Wissenschaft am Beispiel des Max-Planck-Instituts für Bildungsforschung“.