Digitalpakt : Warum die Länder die Grundgesetzänderung stoppen

Die Länder haben die vom Bund angestrebte Grundgesetzänderung zu Finanzhilfen für die Digitalisierung der Schulen vorerst gestoppt. Der Bundesrat beschloss am Freitag einstimmig, den gemeinsamen Vermittlungsausschuss von Bundestag und Bundesrat für eine „grundlegende Überarbeitung“ anzurufen. Worum geht es genau in diesem Streit? Und wie kann eine Lösung aussehen? Über diese Fragen sprach das Schulportal mit Hans-Peter Füssel, Experte für Schulrecht am Leibniz-Institut für Bildungsforschung und Bildungsinformation (DIPF).

Florentine Anders / 14. Dezember 2018 / 1 Kommentar
Grundschüler nutzen ein Tablet.
Wann kommen die Finanzhilfen des Bundes für die Digitalisierung an den Schulen? Bund und Länder streiten um die dafür geplante Grundgesetzänderung.
©dpa

Schulportal: Eigentlich schien die Änderung des Kooperationsverbotes eine beschlossene Sache. Jetzt sehen die Länder darin eine Gefahr für den Bildungsföderalismus. Warum?

Hans-Peter Füssel: Ausgangspunkt der Beratungen war ein seit Juli 2018 vorliegender Vorschlag der Bundesregierung, den erst im Jahre 2017 neu gefassten Artikel 104c des Grundgesetzes zu ändern: können nach jetzigem Wortlaut finanzielle Hilfen des Bundes nur den  „finanzschwachen“ Gemeinden (Gemeindeverbänden) im Bereich der kommunalen Bildungsinfrastruktur gewährt werden, so sollte nunmehr eine solche Hilfegewährung an die Länder und die Gemeinden möglich sein, ohne dass es weiterhin des Kriteriums der „Finanzschwäche“ bedurfte. Über eine konkretisierende Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und allen Ländern sollte dann jener „Digitalpakt“ vereinbart werden, für den der Bund in den kommenden Jahren fünf Milliarden, die Länder 500 Millionen Euro bereitstellen wollen.

Wegen der notwendigen Zwei-Drittel-Mehrheit für die Grundgesetzänderung war es nötig, eine Zustimmung auch der Grünen und der FDP zu erreichen – was zunächst gelang und sich auch im Zustimmungsbeschluss des Bundestages vom 29. November 2018 ausdrückte.

„Der“ Bildungsföderalismus, dessen Gefährdung besonders seit dem Bundestagsbeschluss nun wieder beklagt wird, „den“ gibt es so eigentlich nicht: Vielmehr lässt sich die Geschichte der Bundesrepublik Deutschland auch als eine solche beschreiben, die unterschiedliche Ausprägungen zugelassen hat. Der sogenannte kooperative Föderalismus mit einer Vielzahl von gemeinsamen Aufgabenfeldern von Bund und Ländern hatte Kritik erfahren, weil Zuständigkeiten – einschließlich der Finanzierungen – und auch Verantwortlichkeiten nicht mehr klar erkennbar waren. An seine Stelle trat ein sogenannter Wettbewerbsföderalismus, der klarere Trennungen vorsah, besonders im Schulbereich, weniger im Bereich von Wissenschaft und Forschung.

Und bei all jenen Entwicklungen spielte das Geld im Hintergrund immer eine bedeutsame Rolle, jenes Geld, das dem Bund mehr als den Ländern zur Verfügung stand. Und dass der Bund (gleichgültig, wie politisch ausgerichtet die jeweilige Regierungsmehrheit war) mit Geld versuchte, eigene Politikvorstellungen auch in den Ländern umzusetzen, das zeigen eine Reihe von großen Projekten, bei denen die Länder das Bundesgeld auch entgegengenommen haben: von Sanierungsmaßnahmen im Schulbau über den Ausbau der Ganztagsschulen oder auch die Unterstützung bei der vorschulischen Bildung, Betreuung und Erziehung. Allerdings wurde dabei eine Gefahr für den „Bildungsföderalismus“ eher selten beklagt.

Ist die zuletzt eingebrachte Last-Minute-Änderung in die geplante Grundgesetzänderung tatsächlich so folgenschwer, wie sie nun von den Ländern dargestellt wird?
Dass mit dem Beschluss des Haushaltsausschusses des Bundestages, der erst einen Tag vor der Bundestagsabstimmung zur Grundgesetzänderung bekannt wurde, eine völlig neue Dimension in die Debatte kam, das dürfte unstreitig sein: Wenn nämlich festgelegt werden soll, dass ab 2020 bei Finanzhilfen des Bundes jeweils die Hälfte aus Ländermitteln stammen soll, dann wirkt dies zwar für den „Digitalpakt“ (noch) nicht, wohl aber für zukünftige Finanzierungen – von denen ja noch nicht klar ist, worauf sich diese beziehen werden. Diese Ergänzung in letzter Minute hat, so mein Eindruck, der Gesamtdebatte eine neue Wendung gegeben, wegen ihres so grundsätzlichen und weitreichenden Charakters.

Aus Ländersicht bedeutet dies, dass der „Goldene Zügel“ des Bundes greift – ein durchaus erfolgreiches Verfahren, um Interessen mithilfe von Geld durchzusetzen. Die EU nutzt dieses Instrument gern – und erfolgreich. Politisch ist ein solches Vorgehen deshalb heikel, weil die Länder bei einem Verzicht auf Bundesmittel bestimmte Projekte nicht durchführen (und dafür im Zweifel gerügt werden), zugleich sich aber an aus ihrer Sicht eigentlich nicht so sehr als prioritär angesehene Vorhaben wegen der Bundesfinanzierungsanteile dann doch beteiligen.

Kann die Auflage für die Länder, bei Finanzhilfen durch den Bund 50 Prozent der Summe selbst tragen zu müssen, dazu führen, dass arme Länder von den Finanzspritzen des Bundes ausgeschlossen werden?
Ausschließen kann man das nicht; aber eine mögliche Beschränkung der politischen Gestaltungsmöglichkeiten einzelner Länder kann man als mögliche Gefahr durchaus sehen.

Die Länder fühlen sich häufig mit den Personalkosten an Schulen überfordert, zum Beispiel wenn es um die von der Bundesregierung beschlossene Einführung des Anspruchs auf einen Ganztagsplatz oder um die Inklusion geht. Könnten mit der geplanten Änderung des Grundgesetzes auch Personalkosten in der Bildung vom Bund übernommen werden?
Denkbar wäre dies, es ist aber deshalb nicht vorgesehen, weil – ein Grundproblem dieser Form von Projektfinanzierung – die entsprechenden Bundesmittel nur zeitlich befristet zur Verfügung gestellt werden. Das Personal für die Umsetzung, die ja auf Dauer gedacht ist, kann allein aus Gründen der wahrgenommenen Aufgaben nicht unter dem Vorbehalt befristeter Laufzeiten von Bundesmitteln beschäftigt werden.

Ist der Digitalpakt überhaupt wirklich an die Grundgesetzänderung gebunden oder wäre die Umsetzung zur Not auch auf einem anderen Wege rechtlich machbar?
Denkbar wäre es auch, durch eine Bund-Länder-Vereinbarung einen „Digitalpakt“ zu verabreden. Allerdings würde dann die Frage auftauchen, ob in Anbetracht des bestehenden Artikel 104c des Grundgesetzes eine Beschränkung nur auf  „finanzschwache“ Gemeinden geboten wäre, was ja so nicht beabsichtigt ist.

Es wird ja nunmehr nach dem Beschluss des Bundesrates der Vermittlungsausschuss tätig werden. Die von der Bundesregierung vorgeschlagene Grundgesetzänderung schloss auch als weiteres Thema die Förderung des sozialen Wohnungsbaus ein. Folgt man den Erfahrungen mit Beratungen im Vermittlungsausschuss, so wurden dort bisher immer Kompromisse gefunden – oftmals überraschende und eigentlich gar nicht zur Debatte stehende Lösungen. Dass aber der von Bund und Ländern gewünschte „Digitalpakt“ insgesamt scheitern wird, dafür spricht in Anbetracht der vorangehenden Erklärungen aller Seiten wenig. Spannend wird sein, was sonst noch als Ergebnis der Verhandlungen einer „supergroßen“ Koalition vorgeschlagen werden wird.

Das Kooperationsverbot von Bund und Ländern in der Bildung wurde erst mit der Föderalismusreform 2006 eingeführt. Welche Gründe sprachen dafür?
Der seit 1969 geltende sogenannte kooperative Föderalismus hatte zu einer Form der Verflechtung zwischen dem Bund und den Ländern, aber auch der Länder untereinander geführt, die dann wegen der notwendigen Beteiligung aller bisweilen zu Entscheidungen führten, deren Schwerfälligkeit und Kompromisscharakter fast einer Nichtentscheidung gleichkam – unabhängig von dem damit verbundenen bürokratischen Aufwand. Hinzukam ein zunehmender Druck aus „Brüssel“, wo Deutschland wegen seiner komplizierten innerstaatlichen Abstimmungsprozesse nur allzuoft sich nicht beteiligen konnte, die Enthaltung als „German Vote“ wurde zum geflügelten Wort.

Insofern war eine Entflechtung Ziel der Verfassungsreform des Jahres 2006. Dass allerdings damals ein „Kooperationsverbot“ eingeführt wurde, das entspricht weniger der Realität als dem Wunsch nach Pointierung in politischen Debatten: Im Bereich vorschulischer Bildung, der beruflichen Bildung und auch im Bereich von Wissenschaft und Forschung blieben gemeinsame Verantwortlichkeiten grundsätzlich erhalten, einige kleinere Veränderungen im Hinblick auf die striktere Trennung der Zuständigkeiten im Schulbereich sind in der Vergangenheit umgesetzt worden.

Jede Form der Verflechtung im föderalen Staat birgt Gefahren – das ist kein spezifisch deutsches Problem. Wenn man im Bildungsbereich eine deutliche Trennung von Bund und Länder will, dann bedarf es einer umso stärkeren Verflechtung auf der horizontalen Ebene, das heißt zwischen den Ländern. Allein die Mobilität der Bürgerinnen und Bürger über Ländergrenzen hinweg (und zunehmend auch über Staatengrenzen hinweg !) macht etwa Fragen der Anerkennung von Bildungsabschlüssen zunehmend wichtiger und für die Betroffenen auch existentiell; hier sind dann die Länder in ihrer Gesamtheit gefordert – und bisher jedenfalls gelingt die Wahrnehmung dieser Aufgabe nicht optimal.

Welche Empfehlung würden Sie aussprechen? Sehen Sie die Notwendigkeit das Grundgesetz zu ändern und wenn ja, was sollte dabei unbedingt beachtet werden?
Eine eindeutige Lösung wäre es, dass Bund und Länder sich auf eine Neuverteilung der Umsatzsteuerpunkte verständigen (wie dies ja von Länderseite regelmäßig gefordert wird). Dann hätten die Länder mehr Geld und könnten dies dann auch für den Bildungsbereich nutzen. Allerdings dürfte es schwierig sein, Wege zu finden, die Länder zu verpflichten, bundesseitig als notwendig und sinnvoll erachtete Projekte mit dem zusätzlichen Geld zu fördern: Die Finanzhoheit der Länder dürfte dem im Wege stehen.

Aus meiner Sicht sind im Rahmen der Entflechtungsbemühungen des Jahres 2006 eine Reihe von erfolgreichen Instrumenten abgeschafft worden, die für den Bildungs- und besonders den Schulbereich segensreich gewirkt hatten, zum Beispiel Modellversuche. Der Bereich von Wissenschaft und Forschung zeigt, dass ein Zusammenwirken von Bund und Ländern möglich und sinnvoll ist – es sollte im Schulbereich auch mehr möglich sein. Wenn zum Beispiel schon jetzt nach Artikel 91 b Absatz 2 des Grundgesetzes gemeinsame Empfehlungen von Bund und Ländern zur Verbesserung der „Leistungsfähigkeit des Bildungswesens im internationalen Vergleich“ vorgesehen sind, warum wird dies bisher nicht genutzt ? Der vom Bund angekündigte, neue Bildungsrat wird nicht ohne die Mitwirkung der Länder wirksam tätig sein können. Warum stockt diese Initiative gegenwärtig ?

Wichtig scheint aus meiner Sicht, nicht neue Gremien und Instanzen zu schaffen, sondern Verfahren zu entwickeln, die zu verpflichtenden und umzusetzenden Beschlüssen führen – verpflichtend für Bund und Länder, und zwar durchaus auch unter den gegebenen verfassungsrechtlichen Bedingungen. Staatsverträge etwa taugen nicht nur bei der Vergabe von Studienplätzen (oder bei Rundfunkgebühren). Die Verfassung sollte dem gegenüber als stabiles und stabilisierendes Instrument nicht zum Gegenstand kurzfristiger politischer Aktionen genutzt werden, dafür stehen andere Möglichkeiten zur Verfügung.