Grundschule : Rechtsanspruch auf Ganztagsbetreuung – ist das zu schaffen?

Kinder, die ab dem Schuljahr 2026/27 eingeschult werden, bekommen einen Rechtsanspruch auf Ganztagsbetreuung in der Grundschule. Darauf hatte sich die Große Koalition noch in letzter Minute geeinigt. Wird das gelingen? Das Schulportalhat Experten dazu befragt und sich die Pläne derjenigen Bundesländer angesehen, die den größten Bedarf an zusätzlichen Ganztagsplätzen haben.
Florentine Anders 06. Oktober 2021
Mädchen spielen auf dem Schulhof
An vielen Grundschulen müssen zusätzliche Räume geschaffen werden, um dem Rechtsanspruch auf Ganztagsbetreuung gerecht werden zu können.
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Es war 2017 bei der Verleihung des Deutschen Schulpreises, als die Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) sich erstmals öffentlich für eine Ausweitung der Nachmittagsbetreuung an Grundschulen ausgesprochen und dafür auch Bundesmittel angekündigt hatte. Nach der Bundestagswahl im selben Jahr floss das Vorhaben als Rechtsanspruch auf Ganztagsbetreuung in den Koalitionsvertrag von CDU und SPD ein.

Was dann folgte, war zunächst ein zähes Ringen zwischen Bund und Ländern. Erst ein Vermittlungsausschuss machte schließlich, vier Jahre später, eine Einigung möglich. Das Ganztagsförderungsgesetz ist seit dem 10. September 2021 beschlossen – allerdings mit einigen Änderungen beziehungsweise Konkretisierungen, die den Kompromiss erst möglich machten.

Statt ab 2025 soll der Anspruch nun erst ein Jahr später, ab dem Schuljahr 2026/27, in Kraft treten – und dann zunächst auch nur für die Erstklässler, bis er dann schrittweise für alle Grundschulkinder gilt. Das verschafft gerade noch genügend Zeit, um zusätzliche Fachkräfte auszubilden. Allerdings müssten dann die Kohorten an den Fachschulen für Sozialpädagogik, an denen Erzieherinnen und Erzieher ausgebildet werden, sofort stark ausgebaut werden.

Der Rechtsanspruch für Ganztagsbetreuung in der Grundschule sieht einen Betreuungsumfang von acht Stunden an allen fünf Werktagen vor, inklusive Unterrichtszeit. Die Länder können eine Schließzeit von maximal vier Wochen in den Ferien regeln. Die Ganztagsbetreuung kann sowohl in Horten als auch in offenen und gebundenen Ganztagsschulen umgesetzt werden.

Es gilt das Fachkräftegebot, das in der Kinder- und Jugendhilfe die Qualifikation der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter regelt.

Entscheidend für den Kompromiss waren wohl die finanziellen Zusagen, die in den Verhandlungen noch mal aufgestockt wurden. Der Bund machte Zugeständnisse insbesondere bei den Betriebskosten, die auch die laufenden Personalkosten betreffen. Wenn der Rechtsanspruch für alle Grundschülerinnen und Grundschüler gilt, zahlt der Bund 1,3 Milliarden Euro – das sind gut 300 Millionen mehr als ursprünglich angeboten.

Bei den Investitionskosten bleibt der Bundesanteil bei 3,5 Milliarden Euro, aber auch hier kam der Bund den Ländern entgegen. Die Kofinanzierung durch die Länder muss nun mindestens 30 statt 50 Prozent betragen. Die Mittel für die Investitionskosten können für den Bau neuer Räumlichkeiten an Grundschulen genutzt werden, aber auch für Instandsetzungs- und Sanierungsarbeiten.

Was kostet der Rechtsanspruch auf Ganztagsbetreuung?

Dirk Zorn, Leiter des Bereichs Bildung in der Robert Bosch Stiftung, hält den Rechtsanspruch angesichts der finanziellen Zusagen für machbar. „Im Gegensatz zum Digitalpakt Schule etwa wurde der Bedarf beim Rechtsanspruch auf Ganztagsbetreuung vorher sehr genau berechnet“, sagt Zorn. Er selbst hatte 2017, damals noch im Auftrag der Bertelsmann Stiftung, gemeinsam mit dem Erziehungswissenschaftler Klaus Klemm Berechnungen zur Kostenschätzung angestellt. Die Bertelsmann-Studie schätzte den Bedarf Investitionskosten damals auf 6 Milliarden Euro, die offizielle Kostenschätzung des Deutschen Jugendinstituts (DJI) im Auftrag der Bundesregierung kam auf 5,3 Milliarden Euro. „Wenn jetzt 3,5 Milliarden Euro vom Bund für die Investitionen zugesagt wurden, ist das schon ein sehr signifikanter Beitrag“, sagt Zorn.

Bei den Aufwänden für das Personal errechnete das DJI einen Bedarf an 4,5 Milliarden Euro. Die Kostenschätzung der Bertelsmann Stiftung kam auf 5,3 Milliarden Euro, weil sie davon ausging, dass auch bestehende Angebote teilweise nicht dem vorgesehenen zeitlichen Betreuungsumfang entsprechen. Mit den jetzt vereinbarten 1,3 Milliarden Euro deckt der Bund etwa ein Viertel der laufenden Personalkosten. „Das ist aus meiner Sicht ein sehr positives Signal“, sagt Zorn. Allerdings müsse darauf geachtet werden, dass finanziell schlechter gestellte Kommunen mit hohem Ausbaubedarf bei der Verteilung der Mittel ausreichend unterstützt werden.

Insgesamt betrachtet dürften die Kosten aber nicht das große Problem sein. Vielmehr zeige auch der Digitalpakt, dass fehlende Planungskapazitäten in den Kommunen den Mittelabfluss ins Stocken bringen, so Zorn. Gerade bei den nötigen baulichen Veränderungen sei das eine große Herausforderung, denn viele Kommunen sind gleichzeitig mit dem Sanierungsstau an Schulen beschäftigt. Auch fehlendes Bauland in den Städten könne zu einer großen Hürde beim Ausbau der Ganztagsplätze werden.

Bei der Ausbildung der Erzieherinnen und Erzieher müssten die Weichen in den Ländern eigentlich schon gestellt sein, um dem Rechtsanspruch ab 2026 gerecht zu werden
Dirk Zorn, Leiter des Bereichs Bildung in der Robert Bosch Stiftung

Eine weitere Herausforderung bei der Umsetzung stellt der Fachkräftemangel dar. „Bei der Ausbildung der Erzieherinnen und Erzieher müssten die Weichen in den Ländern eigentlich schon gestellt sein, um dem Rechtsanspruch ab 2026 gerecht zu werden“, sagt Zorn. Ungeachtet dieser Herausforderungen sei es wichtig, dass sich Bund und Länder nun auf dieses Gesetz festgelegt haben. „Der Rechtsanspruch ist längst überfällig und korrigiert nun endlich eine deutsche Anomalität im internationalen Vergleich.“

Wo fehlen die meisten Ganztagsplätze für Grundschulkinder?

Geschätzt wird, dass schrittweise etwa 600.000 bis 800.000 Ganztagsplätze zusätzlich an Grundschulen geschaffen werden müssen, um den Bedarf an Ganztagsbetreuung für Grundschulkinder bis 2029 zu decken.

Dabei ist der Ausbaubedarf in den Ländern unterschiedlich groß. Während es in einigen Bundesländern – vor allem in Ostdeutschland, aber auch in Hamburg und Berlin – bereits einen Rechtsanspruch auf Ganztagsbetreuung gibt, haben andere einen hohen Nachholbedarf. Laut Studie des DJI zu den Kosten des Ganztags von 2019 hat bundesweit etwa jedes zweite Kind im Jahr 2018 ein Ganztagsangebot genutzt. Im Osten Deutschlands waren es 78 Prozent, im Westen 42 Prozent.

Den größten Mangel an Ganztagsplätzen, gemessen am Bedarf, gab es laut DJI in Baden-Württemberg. Nur 21 Prozent der Grundschulkinder konnten 2018 eine Ganztagsbetreuung nutzen. Der prognostizierte Bedarf für 2025 ist mit 65 Prozent dreimal so hoch.

In Schleswig-Holstein lag die Betreuungsquote an Grundschulen bei 30 Prozent, der geschätzte Bedarf 2025 aber liegt bei 64 Prozent.

Auch Bayern hat einen großen Nachholbedarf. 42 Prozent der Grundschulkinder konnten dort 2018 an der Ganztagsbetreuung teilnehmen, das DJI geht hier für 2025 mit einem Bedarf von 76 Prozent aus.

Wie gehen die Länder mit dem größten Ausbaubedarf vor?

Bayern: Wie in vielen Bundesländern sind auch in Bayern die Zuständigkeiten für den Ausbau der Ganztagsbetreuung auf verschiedene Behörden verteilt. Kultusministerium, Familienministerium und Kommunen müssen bei der Umsetzung des Rechtsanspruchs zusammenarbeiten.

Neben Ganztagsschulen spielen in Bayern Horte an Kitas und die sogenannte „Mittagsbetreuung“ an Grundschulen eine große Rolle bei der Betreuung. Im Jahr 2021/22 nutzen nach Angaben des Kultusministeriums 55 Prozent der Grundschulkinder eine dieser Betreuungsformen. Damit hat sich die Quote im Vergleich zu 2018 bereits um 14 Prozent gesteigert.

Eine Zielmarke für den Ausbau an Plätzen sieht Bayern nicht vor. Der Ausbau erfolge „bedarfsgerecht“, heißt es im Kultusministerium. Die Kommunen könnten die Bedarfe vor Ort erheben und entsprechend Fördermittel beim Freistaat für die Ganztagsbetreuung beantragen. Das heißt, die Steuerung liegt bei den Kommunen. Die Verantwortung für den Ausbau der Ausbildungskapazitäten von Fachkräften hingegen liegt beim Kultusministerium. An den Fachakademien für Sozialpädagogik wurde die Zahl der Studierenden seit 2015/16 um 33 Prozent erhöht. Diese zusätzlichen Kapazitäten wurden und werden aber vor allem auch für die Umsetzung des Rechtsanspruchs auf einen Kitaplatz benötigt, der seit 2013 flächendeckend ab dem ersten Lebensjahr gilt.

Der Mehrbedarf an Erzieherinnen und Erziehern für die Betreuung der Grundschulkinder könne nicht allein über die Ausbildung gedeckt werden, so ein Sprecher des Kultusministeriums. Daher müssten große Anstrengungen unternommen werden, um die Fachkräftegewinnung zu entwickeln und die Attraktivität dieses Berufs noch weiter zu steigern.

Einige Maßnahmen wurden bereits umgesetzt. So wurde die Ausbildungszeit für Personen mit mittlerem Schulabschluss ab 2021/22 um ein Jahr verkürzt. Für Bewerberinnen und Bewerber mit Fachabitur sowie für Quereinsteigende ist der direkte Zugang in die dreijährige Erzieherausbildung möglich. Die vergütete Ausbildung parallel zur Praxis ist zum Regelangebot geworden. Diese unterschiedlichen Ausbildungswege sollen den Beruf für verschiedene Zielgruppen attraktiver machen. Allerdings konkurrieren auch hier Grundschulen und Kitas um die Bewerberinnen und Bewerber.

2019 hat Bayern ein Schulversuch zur Ausbildung von Fachkräften speziell für die Betreuung von Grundschulkindern gestartet. Im Schuljahr 2021/2022 wird die neuartige Fachkraftausbildung bereits an zwölf Standorten angeboten. Aufnahmevoraussetzung ist neben dem mittleren Schulabschluss eine abgeschlossene Berufsausbildung.

Der zusätzliche Raumbedarf bei gleichzeitigem Mangel an Bauland wird in Bayern zunehmend durch die Doppelnutzung von Schulgebäuden gelöst. Dafür wurden spezielle Raumkonzepte entwickelt, wie beispielsweise das Lernhauskonzept in München.

Schleswig-Holstein: Nach Angaben des Kultusministeriums nehmen derzeit etwa 30 Prozent der Schülerinnen und Schüler schulartübergreifend an Ganztagsangeboten teil. Es sei davon auszugehen, dass die Quote an Grundschulen höher sei. Um den Betreuungsbedarf bei den Grundschulkindern aller Jahrgänge zu decken, würden laut Bildungsministerium insgesamt 87.200 Ganztagsplätze benötigt. Zieht man die bestehenden 9.300 Hortplätze ab, ist ein Ausbau von 77.900 Plätzen nötig.

Ab dem Schuljahr 2026 wären dafür pro Schuljahr 970 zusätzliche Vollzeitstellen zu besetzen. Schon in den vergangenen Jahren hat Schleswig-Holstein die Anzahl der Ausbildungsplätze für angehende Erzieherinnen und Erzieher erhöht. Seit dem Schuljahr 2016/2017 wurden an den öffentlichen berufsbildenden Schulen in den Fachschulen für Sonderpädagogik 31 zusätzliche Klassen eingerichtet.

Auch eine verkürzte Ausbildung zu sozialpädagogischen Assistentinnen und Assistenten ist möglich. Um die Attraktivität zu steigern, werden Unterrichtsmodelle angeboten, die eine BAföG-Förderung zulassen oder praxisintegrierte Ausbildungsformen (PiA) vorsehen. Einzelne Kommunen unterstützen die Auszubildenden dann finanziell in den Praxisphasen.

Um dem Rechtsanspruch auf Ganztagsbetreuung gerecht zu werden, muss intensiv gebaut werden. Für Schleswig-Holstein werden dafür aus dem Bundeshaushalt bis zu 119,2 Millionen Euro bereitgestellt. Hinzu kommt die Kofinanzierung auf Landes- oder kommunaler Ebene im Umfang von mindestens 30 Prozent.

Baden-Württemberg: Den Zahlen des Deutschen Jugendinstituts (DJI) zufolge hat Baden-Württemberg im Ländervergleich die niedrigste Quote und den höchsten Ausbaubedarf. Im Jahr 2019 gab es demnach etwa 83.000 Ganztagsplätze an Grundschulen im Südwesten. Um den gesamten Bedarf an Ganztagsbetreuung von Grundschulkindern decken zu können, würden laut DJI voraussichtlich 207.000 zusätzliche Plätze benötigt.

Trotz der vor allem auf den Druck von Baden-Württemberg nun vereinbarten größeren finanziellen Beteiligung des Bundes halten die Kommunen im Südwesten den Rechtsanspruch für einen Fehler. Die Schrittfolge, die Bund und Länder beim Ausbau der Ganztagsbetreuung anstrebten, sei falsch. Es sollten erst mal vor Ort Strukturen geschaffen werden, bevor Rechtsansprüche beschlossen würden, erklärten Gemeindetag, Städtetag und die Landkreise in einer gemeinsamen Stellungnahme. Es seien auch nach der Einigung von Bund und Ländern Fragen offen: „Mehr Geld allein löst die Umsetzungsprobleme vor Ort nicht.“ Am Ende drohe sonst die Gefahr, dass die verabredeten Mittel nicht ausreichten. Hinzu komme, dass ungeklärt sei, „woher das Personal für die Erfüllung des Rechtsanspruchs kommen soll“.

Zwar wurde auch in Baden-Württemberg bereits in den vergangenen Jahren das Angebot an Ganztagsbetreuung ausgebaut, aber nicht alle Angebote erfüllen auch den zeitlichen Rahmen des nun formulierten Rechtsanspruchs. Laut Kultusministerium gebe es auch noch einige offene Fragen, beispielsweise wie es mit dem Fachkräfteangebot aussehe, wenn die Nachmittagsbetreuung im Sportverein oder in der Musikschule stattfindet.

Der Fachkräftemangel ist auch in Baden-Württemberg eine große Herausforderung. Seit 2011 wurden die Ausbildungskapazitäten für Erzieherinnen und Erzieher bereits verdoppelt. Es sei aber schon jetzt schwierig, genügend Bewerberinnen und Bewerber zu finden, so ein Sprecher des Kultusministeriums. Wenn jetzt in einem ersten Schritt die Ausbildungskapazitäten aufgestockt werden, müssten gleichzeitig Konzepte entwickelt werden, wie das Angebot attraktiver wird.

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  • Empfehlungen für guten Ganztag: Die aktuelle Debatte konzentriert sich auf finanzielle, räumliche und personale Ressourcen, die nötig sind, um einen Rechtsanspruch auf Ganztagesbetreuung zu garantieren. Dabei gibt es bereits viele Erfahrungen und Überlegungen dazu, welche Qualitätsmerkmale Ganztagsschulen erfüllen sollten, um ihrem Auftrag gerecht zu werden. 2017 legten beispielsweise die Bertelsmann Stiftung, die Robert Bosch Stiftung, die Stiftung Mercator und die Vodafone Stiftung Deutschland ein gemeinsames Konzept zur Qualität im Ganztag vor. Fünf Handlungsfelder und Gelingensfaktoren werden darin vorgestellt.
  • In einem Dossier hat das Schulportal Beiträge zur Ganztagsgarantie für Grundschulkinder gebündelt.
  • In Sachsen gibt es bereits den Rechtsanspruch.Erziehungswissenschaftler Stephan Bloße begleitet mit einem Experten-Team an der TU Dresden seit mehr als zehn Jahren den Ausbau der Ganztagsschulen in Sachsen. Das Deutsche Schulportalhat in einem Interview 2018 nachgefragt, welche Faktoren sich als erfolgreich erwiesen haben und wo die größten Schwierigkeiten liegen.
  • Bildungsforscher Stephan Kielblock beschrieb in einem Gastbeitrag für das Schulportal, wo er die Stellschrauben für eine wirklich gewinnbringende Ganztagsschulentwicklung sieht. Kielblock arbeitet seit 2012 im Team der Studie zur Entwicklung von Ganztagsschulen (StEG).
  • Die Grundschule Gau-Odernheim in Rheinland-Pfalz ermöglicht durch die Zusammenarbeit mit einer Musikschule im Ganztagsbetrieb, dass alle Kinder eine musikalische Grundausbildung erhalten und zusätzlich ein Streichinstrument erlernen können. Wie das geht, wird auf dem Schulportal in einem Konzept beschrieben und durch einen Film veranschaulicht.
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