Diskussion um Reform : Kultusministerkonferenz muss sich weiterentwickeln

Immer wieder gibt es Rufe nach einer Reform des Gremiums. Der Druck ist hoch, denn nicht wenige verknüpfen damit die Hoffnung einer Generalüberholung. Aber nein, von einer Generalüberholung der Kultusministerkonferenz (KMK) würde ich nicht sprechen. Der Begriff „Generalüberholung“ ignoriert in diesem Kontext die maßgeblichen Leistungen der Ländergemeinschaft der vergangenen 20 Jahre in der Geschichte der Bildungspolitik dieser Republik.

Und nicht nur das. Ein ernsthafter Blick auf die zurückliegende Geschichte der KMK bis in ihre Gründungsjahre zeigt, dass es immer wieder einen Anpassungsdruck gegeben hat. Dieser Anpassungsdruck entstand zumeist aus der Feststellung, dass eine zu starke Zersplitterung des Bildungswesens drohte und die Länder dann diese Kritik annahmen. Vereinbarungen wie das Düsseldorfer und das Hamburger Abkommen waren die Folge. Beispielhaft seien hier nur die Frage der höheren Schulabschlüsse und die Fremdsprachenfolge genannt.

Die Länder geben den Takt an

In einer vergleichbaren Situation befinden wir uns heute. In der Tat, einige Empfehlungen der KMK der vergangenen Jahre eröffneten den Ländern Spielräume, die diese auch nutzten. Das kam aber nicht von ungefähr. Es sind am Ende ebendiese Länder, die in der KMK und ihren Gremien diese Spielräume für sich reklamieren und durch Beschlüsse und Empfehlungen eröffnen. Keine anonymen Dritten und schon gar nicht das Sekretariat der Kultusministerkonferenz sind hier die Taktgeber, sondern die Länder selbst. Die Länder bilden als Gemeinschaft die KMK – jede Ministerin, jeder Minister ist die Kultusministerkonferenz und bringt ihre oder seine ländereigenen Strukturen in die KMK-Gremien ein. Das Sekretariat ist Dienstleister und Kontinuum in dieser Struktur.

Aber es gibt auch ermutigende gegenläufige Entwicklungen. Insbesondere das Erstarken der empirischen Bildungsforschung, die Konstanzer Beschlüsse der KMK von 1997, die Beteiligung an den internationalen Vergleichsuntersuchungen „Trends in International Mathematics and Science Study“ (TIMSS) und „Programme for International Student Assessment“ (PISA) sowie die Entwicklung des ländereigenen Monitoringsystems haben Leistungsunterschiede zwischen den Ländern deutlich gemacht. Vor dieser Zeit wurden Entwicklungen nur gefühlt. Es wurde ideologisch argumentiert.

Dieser Paradigmenwechsel führte zur Einführung bundesweiter Bildungsstandards. Bis heute ist eine solche Veränderung beispielsweise im föderalen Bildungs-Musterstaat Kanada undenkbar. In Deutschland haben wir ihn vollzogen und überprüfen alle fünf Jahre anhand dieser Bildungsstandards die Schulleistungen unserer Schülerinnen und Schüler in der vierten Klasse und in der neunten Klasse. Bundesweit sollen die Vergleichsarbeiten in der dritten Klasse und in der achten Klasse, „VERA“ genannt, auf der Basis der Bildungsstandards, die Schülerinnen und Schüler auf die Leistungsanforderungen vorbereiten.

Inhaltliche Anstrengungen sollen nicht ins Stottern geraten

Normative Wirkung entfalten die Bildungsstandards über die Rahmenlehrpläne der Länder. Die Entwicklung eines ländergemeinsamen Abituraufgabenpools vollzieht diesen Schritt in der gymnasialen Oberstufe. Standardbasierte Abiturprüfungsaufgaben und damit eine standardbasierte Abiturprüfungsvorbereitung sind das strategische Ziel der KMK in diesem Bereich.

Diese Maßnahmen ziehen Anpassungseffekte in nachgeordneten Regelungsbereichen nach sich. All das sind entscheidende Maßnahmen, die zu mehr Vergleichbarkeit der Abschlüsse in Deutschland führen sollen. Das sind richtige Schritte. Die Forderung nach einer Generalüberholung der KMK könnte dabei kontraproduktiv wirken, weil die wichtigen inhaltlichen Anstrengungen der Länder ins Stottern geraten könnten, wenn sich die KMK zu lange mit sich selbst beschäftigt.

Wie lautet die Alternative? Keine Veränderungen? Doch!

Ein entscheidender Faktor in der Zusammenarbeit der Länder müsste aus meiner Sicht verändert werden: Die KMK unterliegt einer hohen Fluktuation an Ministerinnen und Ministern, Senatorinnen und Senatoren. Die häufigen Wechsel der politischen Leitungen und parteipolitischen Konstellationen bergen latent die Gefahr in sich, dass durch die Natur der Unverbindlichkeit zentrale Beschlüsse und Empfehlungen der KMK infrage gestellt werden. Sie bieten Lobbyisten die Möglichkeit, genau diese Schwachstelle zu nutzen und ihre Interessen stärker zur Geltung zu bringen.

Ein hohes Maß an Kontinuität ist erforderlich

In zentralen Fragen muss die KMK sich immer aufs Neue der Frage stellen, ob sie ihrer gesamtstaatlichen Verantwortung gerecht wird. Auch das ist kein neues Thema für die KMK. Aber gerade in der Bildungspolitik brauchen wir ein hohes Maß an Kontinuität und die strukturelle Sicherheit für eine konsensfähige Weiterentwicklung, ohne dem Zeitgeist zu folgen. Daher bin ich der festen Überzeugung, dass die Länder dem Schweizer Modell des Bildungsföderalismus folgen und in zentralen Fragen wie Mobilität (einschließlich der Frage des Schulbeginns und Ferienregelung) und Anerkennung über einen Staatsvertrag eine größere Verbindlichkeit erzeugen sollten.

Diese Verbindlichkeit zielt ausdrücklich nicht nur in die Richtung der jeweiligen Schul-, Wissenschafts- und Kultusministerinnen und -minister oder auf die Landesregierungen. Sie zielt vor allem auf die Parlamente der Länder als alleinige gesetzgebende Körperschaften in diesem Politikbereich. Das Grundgesetz sagt nicht, dass es eine Exekutivermächtigung für die Länder in der Bildungs-, Wissenschafts- und Kulturpolitik gibt. In diesem Bereich ist keine konkurrierende Gesetzgebung zwischen Bund und Ländern vorgesehen. An dieser Stelle entscheiden in der Konsequenz allein die jeweiligen Landesparlamente. Sie sind dem Grunde nach die Adressaten der Kritik am Bildungsföderalismus, und dann erst mit ihnen die KMK.

Insofern sind die Landesparlamente zwingend durch einen Staatsvertrag mit einzubeziehen. Jede andere Form einer Vereinbarung von Ministerinnen und Ministern lässt diese Flanke offen. Ein solcher Schritt ist keine Generalüberholung, aber aus meiner Sicht zwingend notwendig. Er stünde auch in der Tradition der Geschichte der Weiterentwicklung der KMK. Diese Weiterentwicklung wiederum würde wesentliche Veränderungen in der Zusammenarbeit der Länder bewirken und auch die Rolle des Sekretariats verändern. Generalüberholung und Revolution? Nein. Evolution? Ja – in dem Maße, wie die Bürgerinnen und Bürger es von der Politik erwarten und wie es das Grundgesetz den Ländern als Verantwortung und Aufgabe übertragen hat.