Bildung : Kleingärtner der Schulpolitik

Träge, zerstritten, lernschwach – die Kultus­minister­konferenz steht in der Dauerkritik. Nun gibt es die Chance auf eine Reform.

Dieser Artikel erschien am 06.07.2022 in DIE ZEIT
Martin Spiewak
Kleingärtner der Schulpolitik
©Christoph Soeder/dpa

Sie sei langsam wie „eine griechische Landschildkröte“, unfähig, „sich in zentralen Fragen zu einigen“. Sie produziere „nichts­sagende Papiere“ und folge dem „Prinzip des kleinsten gemeinsamen Nenners und nicht des größten gemeinsamen Nutzens“. Als Außenstehender die Kultus­minister­konferenz (KMK) zu kritisieren ist wenig originell. Doch all diese Aussagen stammen von Politikern, die selbst in dem Gremium saßen, unter anderem von Jürgen Möllemann (FDP) und Thomas de Maizière (CDU). Und dann sagte noch einer, die KMK sei untauglich, die „gesamt­staatliche Verantwortung bei der Bildung wahr­zu­nehmen“. Der hieß Erich Thies und war 13 Jahre lang General­sekretär der KMK, die genau diese Aufgabe hat: die nationale Bildungs­politik zu koordinieren.

Seit 74 Jahren wird die KMK kritisiert, ist sie in der Defensive, gilt als unreformierbar. Seit dem Gründungs­jahr 1948 streitet und kompromisst, verschleppt und beschwichtigt sie vor sich hin. In diesen Tagen kommt es wieder dicke. Erst prognostiziert der Nationale Bildungs­bericht für die nächsten Jahre einen pädagogischen Fach­kräfte­mangel historischen Ausmaßes. Dann stellt der Bildungs­trend bei den Grund­schülern einen dramatischen Kompetenz­verfall fest: Nach ein paar Jahren der Hoffnung geht es seit 2011 mit den Fähigkeiten im Lesen und Rechnen wieder bergab. Mittlerweile dürften die durch­schnittlichen Leistungen wieder aufs Niveau des ersten Pisa-Tests 2001 gefallen sein, des Ground Zeros der deutschen Schulmisere.

Die Kultusminister tragen dafür nicht allein die Verantwortung. Sie haben das Corona­virus nicht in die Welt gesetzt, und der Fach­kräfte­mangel prägt alle Branchen. Auch der Migranten­zu­zug liegt nicht in ihrer Hand. Die Folgen aber bekommen sie zu spüren: Zum großen Teil lassen sich die Kompetenz­verluste mit der gewachsenen Zahl lese- und rechenschwacher Zuwanderer­kinder erklären. Diese Folgen aber müssen sie managen: Das ist ihre Aufgabe.

Etwa mit vorausschauenden Strategien, wie dem Lehrermangel beizukommen ist. Mit abgestimmten Instrumenten, um den Deutsch­defiziten zu begegnen oder Schulen in benachteiligten Vierteln zu unterstützen.

Leistungsabfall in der Grundschule

All das aber geschieht in der KMK auch nach über sieben Jahrzehnten „kooperativem Föderalismus“ (so der Selbst­anspruch) kaum. Das bedeutet nicht, dass in den Bundes­ländern grundsätzlich eine schlechte Bildungs­politik gemacht wird, in einigen – etwa Hamburg (SPD) oder Schleswig-Holstein (CDU) – ist sie sogar recht gut. Falsch ist auch die Annahme, es stelle per se ein Problem dar, dass der Bund in den Schulen nichts zu sagen hat. Das Hauptmanko des deutschen Bildungs­föderalismus besteht darin, dass die Länder nichts gemeinsam hinbekommen. Dass es nicht eine Bildungs­republik gibt, sondern 16.

Wie soll das auch anders gehen in einem Gremium, dessen Teilnehmer permanent wechseln? Von den 38 Ministerinnen und Ministern der KMK ist, Stand Januar 2022, nur ein Viertel länger im Amt als fünf Jahre. Neu ernannte Minister brauchen oft Jahre, bis sie die komplizierten schul­politischen Gefechts­lagen verstehen. Bildungs­forscher, die in der KMK vortragen, berichten, dass sie die Minister­runde nicht selten daran erinnern müssen, was deren Vorgänger beschlossen haben. UN-Behinderten­rechts­konvention – äh, was hat die noch mal mit den Schulen zu tun? Schönreden hilft nicht: Die KMK, die wichtigste, weil einzige Institution der gesamt­deutschen Schul­politik, ist lernschwach und strategie­unfähig. Die meisten Minister und Ministerinnen geben das auch zu – spätestens sobald sie aus dem Gremium ausgeschieden sind.

Die Bildungs­ungleich­heiten sind bedrückend

Und trotzdem gibt es Hoffnung, dass sich das Gremium wandelt. Seit einem Jahr macht sich eine „Struktur­kommission zur Weiter­entwicklung der KMK“ dazu Gedanken. Bislang wurden nur Schüler getestet und Schulen inspiziert, jetzt will sich die KMK selbst einer Erfolgs­kontrolle stellen – eine kleine Sensation. Der interne Aufgaben­katalog (er liegt der ZEIT vor) stellt jeden­falls die richtigen Fragen: „Gibt es ein Zielbild länder­gemeinsamen Handelns?“ – „Haben wir ein Wissens­management?“ – „Sind die Aufgaben sinnvoll verteilt?“ Die Antworten dürften auf ein Nein hinaus­laufen. Ein paar Beispiele dazu:

Der Lehrkräftemangel rollt auf die Schulen seit ungefähr 2015 zu. Die Lücken versucht man mit Seiteneinsteigern zu stopfen. Im aktuellen Bildungs­bericht aber fehlen die Zahlen zum Personal, das meist ohne pädagogische Erfahrung mit dem Unterrichten beginnt. Aus Angst vor Kritik wollten die Kultus­minister die Daten nicht veröffentlichen. Auch weiß bis heute niemand, welche der 16 Seiten­einsteiger-Programme am besten funktionieren. Forscher, die das ermitteln könnten, bekommen keinen Zugang zu den Schulen.

Es dauerte knapp 20 Jahre, bis die Kultusminister mit der Initiative „Bildung durch Sprache und Schrift“ (Biss) das erste nationale Leseprogramm aufgelegt hatten, obwohl mangelnde Lese­kompetenz schon im ersten Pisa-Test als die größte Schwach­stelle unseres Schul­systems erkannt wurde.

Ungleiche Bildungschancen

Die Bildungsungleichheiten zwischen verschiedenen Gruppen von Schülern sind bedrückend – die Unterschiede zwischen den Bundesländern ein Skandal. So liegt der aktuelle Abitur­durch­schnitt in Thüringen bei 2,06, in Rheinland-Pfalz bei 2,48. Die Leistungen von Neuntklässlern differieren zwischen den Bundes­ländern um bis zu zwei Jahre. Das Verfassungsziel „gleich­wertiger Lebens­verhältnisse“ wird hier weit verfehlt.

Ob Inklusion, Digitalisierung, das acht- oder das neunjährige Gymnasium, die Ausbildung der Lehrkräfte: Jedes Bundesland macht seins. Statt vom anderen zu lernen, pocht jeder aufs Eigene, statt Zusammen­gehörigkeits­gefühl regiert eine Klein­gärtner­mentalität.

Bei so viel Eigensinn bräuchte es ein starkes Gegengewicht, um die Fliehkräfte zu bändigen, eine Art mächtigen Vereinsvorstand in der Klein­garten­kolonie. In der KMK aber tritt jedes Jahr ein neuer Präsident an. Es geht dabei nicht nach Kompetenz oder Erfahrung, sondern nach offizieller Reihenfolge (2044 ist Sachsen-Anhalt dran). In der Regel schaffen es die Präsidenten in ihrer Amtszeit gerade einmal, ein Thema symbolisch zu setzen. Ihr Hauptgeschäft bleibt ohnehin die Bildungspolitik im eigenen Bundesland.

Selbst wenn der Präsident wie ein solcher regieren wollte – er darf es nicht. Denn in relevanten Fragen hat jedes Mitglied ein Vetorecht. Das Ein­stimmig­keits­prinzip soll sicher­stellen, dass alle Länder die KMK-Beschlüsse umsetzen. Dass dies trotzdem häufig nicht passiert, zeigte sich in der Corona-Zeit. Da beschlossen die Ministerinnen und Minister regelmäßig gemeinsame Grundsätze zum Masken­tragen, Testen und digitalen Unterricht – aber am Ende ging jedes Bundes­land seinen eigenen Weg. Sanktionen musste niemand fürchten, KMK-Beschlüsse sind nicht bindend. Das Gremium ist weder Wählern rechen­schafts­pflichtig noch Parlamenten.

Die KMK ist fürs Nichtfunktionieren gebaut

Nicht einmal auf einen schlagkräftigen Amtsapparat kann der Präsident zählen. Das KMK-Sekretariat besteht aus einer Schar von Beamten, die sich in erster Linie als Archivare bestehender Beschlüsse verstehen. Stehen neue Entscheidungen an, werden diese in endlosen Vorrunden totkonsentiert, bevor sie die Minister­runde erreichen. Von „mehrfach glatt geschliffenen Konsens­papieren“ schreibt der frühere Berliner Bildungs­staats­sekretär Mark Rackles in einem aktuellen Aufsatz. Zusammengehalten wird die KMK übrigens von einem General­sekretär, der – in Deutschland einmalig – de facto auf (Dienst-)Lebens­zeit bestimmt ist.

Die KMK ist fürs Nichtfunktionieren gebaut. Wer ein Gremium schaffen will, das Einvernehmen verhindert, Entscheidungen scheut und neue Ideen meidet, sollte sie sich zum Vorbild nehmen.

Wie eine Reform aussehen kann, die ihren Namen verdient, liegt auf der Hand: Es braucht eine Präsidentschaft, die länger währt als ein Jahr. Das Prinzip der Einstimmigkeit muss dem qualifizierter Mehrheiten weichen, das KMK-Sekretariat sich zu einem Thinktank wandeln.

Einige Länderminister wollen das nicht. Sie sträuben sich dagegen, die eigenen bildungs­politischen Überzeugungen eventuell Mehrheits­entscheiden unterordnen zu müssen. Doch welche Überzeugungen sollen das sein? Schulpolitik kommt heute ziemlich ideologieverdünnt daher. Keine SPD- oder Grünen­regierte Landes­regierung will noch das Gymnasium abschaffen, auch in Bayern hat man die Ganztags­schule akzeptiert.

Im vergangenen Jahr haben die Kultusminister schon einmal richtig Mut bewiesen. Sie beriefen die „Ständige Wissenschaftliche Kommission“ ein, das Gremium aus unabhängigen Bildungsforschern berät die Minister mit öffentlichen Stellungnahmen, unterstützt und nervt (das könnte deutlicher passieren).

Tatsächlich sind die Erfolgsaussichten für eine Reform besser, als viele denken. Denn die Unzufriedenheit der Bevölkerung ist maximal: Nur noch ein Viertel der Wähler meint, dass Schul­bildung überhaupt Ländersache sein soll. Gleichzeitig fordert die neue Bundes­regierung mehr Mitsprache in der Schul­politik, will weg vom Kooperations­verbot, hin zu einem Kooperations­gebot. Das erhöht den Veränderungs­druck. Durch eine Reform der KMK würde der Bildungs­föderalismus an Stärke gewinnen. Eine, sagen wir, auf drei Jahre gewählte Präsidentin oder ein Präsident hätte mehr Legitimation und eine lautere Stimme, in der Öffentlichkeit wie gegenüber dem Bund. Die deutsche Schulpolitik könnte sich endlich wirklich verbindliche Ziele setzen, etwa die Zahlen leseschwacher Schüler bis 2035 zu halbieren.

Im Grunde geht es um Machtpolitik. Eine starke KMK wird die Stellung der einzelnen Landes­minister punktuell schwächen. Sie könnten nicht mehr völlig eigenständig agieren und müssten sogar – ja, das ist erlaubt – das eine oder andere übernehmen, was ihre Nachbarn in der Schulpolitik besser machen.