Bildungsföderalismus : Die Veränderungen, die es jetzt braucht

Die Zuständigkeiten für Bildung sind zwischen Bund und Ländern ungleich verteilt. Zehn Forderungen und Empfehlungen für eine Reform.

Dieser Artikel erschien am 18.10.2021 in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung
Thomas de Maizière
Thomas de Maizière
©Getty Images

Die Steuerung föderaler Systeme mit zusätzlich starker kommunaler Selbst­verwaltung ist kompliziert. Das ist Absicht. Macht­konzentration soll vermieden werden. Entscheidungen vor Ort sind meistens sachnäher. Das führt bei jeder Form der Zusammen­arbeit zu langsamen und komplizierten Abstimmungs­mechanismen. Die Beteiligung vieler ist damit gesichert. Die Ergebnisse politischen Handelns sind für die jeweils entscheidende Ebene unterschiedlich, es sei denn, es werden gemeinsame Ergebnisse im Verhandlungs­wege erzielt. Diese Unterschiede werden von den Entscheidern gewollt herbei­geführt, von den betroffenen Bürgern in vielen Politik­bereichen zunehmend weniger akzeptiert. Die Lösungs­ansätze sind sehr unterschiedlich, aber kaum jemand ist mit dem jetzigen Zustand zufrieden.

Im Normalfall sind solche langwierigen Entscheidungs­prozesse sogar erwünscht. In Krisen erweisen sie sich als hinderlich. Es geht bei der Steuerung in Krisen­zeiten nicht um die Frage zentral oder dezentral, sondern um klare politische Führung. Sie muss in der Krise folgenden Kriterien gerecht werden: schnell, einfach, verbindlich und möglichst bei gleichen Sachverhalten gleich. Dies verlangt andere Verfahren: Bündelung unterschiedlicher Ressorts in Krisenstäben, Durch­setzung von getroffenen Entscheidungen über Ebenen hinweg, andere Regelungen zu Verfahren (Vergaberecht u.a.m.)

Im Fall der Corona-Pandemie sind viele Entscheidungswege insbesondere im Gesundheits­bereich verändert worden. Ob genug oder wirksam, ist nicht Gegenstand dieses Vortrages. Für den Bildungsbereich allerdings galt das im Wesentlichen nicht. Alle im Bildungs­bereich Verantwortlichen haben ihre Zuständigkeiten und Verfahrens­wege auch in der Krise beibehalten. Lediglich bei der Finanzierung gab es neue Wege (Aufhol­programm, Laptops für Schüler und Lehrkräfte, Luftfilter).

Ressortgrenzen und Fach­bruder­schaften

Für die Zukunft sollte der Kultusbereich bei ähnlichen Krisen die (äußeren) Entscheidungen entweder in die ressort­über­greifenden Krisen­stäbe einbringen oder eigene, schnellere und verbindlichere Entscheidungen treffen können. Krisen brauchen auch im Bildungs­bereich andere Verfahren.

Die Debatte über die politische Steuerung aller Systeme wird vor allem über die vertikale Zuständig­keits­verteilung geführt. Bund oder Länder oder Bund und Länder gemeinsam. Andere Probleme der politischen Steuerung werden dagegen unter­schätzt oder ausgeblendet: Angesichts ressort­über­greifender Probleme mit Quer­schnitts­charakter erschwert das Ressort­prinzip in Bund und Ländern eine sach­gerechte Zusammen­arbeit. Politische Abgrenzungen durch Koalitions­partner kommen erschwerend hinzu. Das gilt innerhalb eines Landes und noch mehr im Bund-Länder-Verhältnis. Hier arbeiten die vertikal gut organisierten Fach­bruder­schaften zulasten anderer Politik­felder zusammen.

Der Ressortzuschnitt in den Regierungen für Kinder und Jugendliche orientiert sich an Institutionen, nicht an Lebenslagen. Das ist für die Bereiche Umwelt, Wirtschaft, Sicherheit, Gesundheit etc. längst anders. In den meisten Bundes­ländern sind die Zuständigkeiten für Kinder­betreuung, Kinder und Jugend­arbeit, Schule und Hochschule nach Institutionen getrennt.

Wenn der Kindergarten auch eine Bildungs­einrichtung ist, dann würde es viel Sinn machen, die Zuständigkeiten im Kultus­ministerium und nicht im Familien­ministerium zu bündeln. Eine gute Lehrer­ausbildung kommt nicht zustande, wenn in einem Bundes­land und in der Kultus­minister­konferenz (KMK) die Schul- und die Hoch­schul­seite nicht zusammen­arbeiten oder die Zuständigkeit getrennt ist. Tatsächlich ist eine Entfremdung der Wissenschafts­minister von der KMK zu beobachten, die sich lieber auf den Wissenschafts­rat und die Gemeinsame Wissenschafts­konferenz (GWK) konzentrieren.

Politische Steuerung im Bildungsbereich

Im Bund-Länder-Verhältnis wird überwiegend über das sogenannte oder angebliche Kooperations­verbot im Grundgesetz diskutiert. Problematischer ist, dass durch die verschiedenen Einzel­eingriffe in das Grund­gesetz zur Lösung konkreter Einzel­fragen, die meistens mit der Verteilung von Geldströmen zwischen Bund und Ländern nach der Föderalismus­reform I und II zu tun hatten, das Gesamt­gebilde von Zusammenarbeit und Grenzen zwischen Bund und Ländern vollständig unsystematisch geworden ist. Der Bund beteiligt sich an Kosten für Kinder­betreuung. Er darf sich an der Lehrer­ausbildung an Hochschulen beteiligen, nicht aber an der Lehrer­fortbildung. Bildungs­infra­struktur bei Toiletten und Breitband darf er bezahlen, aber nicht sagen, was damit gemacht wird.

Für welches Modell (Trennung oder Kooperation) man sich im Wege einer denkbaren Föderalismus­reform dabei auch entscheidet, es muss erstens in sich schlüssig sein und zweitens nicht nur eine verkappte Finanz­beteiligung des Bundes regeln. Das geht einfacher. Zusammenarbeit ist mehr als die fördernde Finanzierung von Beton oder das Legen von Grundgesetz listenreich auslegenden Bypässen.

In der Föderalismusdebatte wird die Bedeutung des strikten Aufgaben­über­tragungs­verbots nach Art. 85 Abs. 1 Satz 2 GG unterschätzt: „Durch Bundes­gesetz dürfen Gemeinden und Gemeinde­verbänden Aufgaben nicht übertragen werden.“ So halte ich schon die Einführung des Anspruchs auf Ganztagsbetreuung, die in letzter Minute nach einem Vermittlungs­verfahren verabschiedet wurde, für verfassungs­rechtlich nicht unproblematisch. Das würde erst recht für eine gemeinsame Gestaltung eines Ganztags­konzepts von Bund, Ländern und Kommunen gelten. Und es wirft Fragen im Blick auf die Digitalisierung im Bildungs­bereich auf. Die Umsetzung des Digital­pakts verweist auf das möglicher­weise größere Problem politischer Steuerung im Föderalismus, der Zusammenarbeit der Länder untereinander und des Verhältnisses der Länder zu ihren nachgeordneten Bereichen und Schulen.

Auch hier führen Krisen zwar zu mehr Bewegung. Der Pisa/Timms-Schock führte zu ersten länder­gemeinsamen Bildungs­standards und der Gründung des Instituts zur Qualitäts­entwicklung im Bildungswesen (IQB). Die schlechten Leistungen in den Leistungs­tests (zuletzt Timms 2019) scheinen zu einer länder­gemeinsamen Fortbildungs­initiative Mathematik zu führen und waren sicher auch ein Impuls zur Gründung der StäWiKo, auch wenn es nach der Koalitions­vereinbarung, die viele Länder­chefs persönlich unter­schrieben hatten, eigentlich zu einem Nationalen Bildungs­rat hätte kommen sollen. Und ohne die Pandemie wäre die Digitalisierung nicht so voran­gekommen. Auch die Zusammenarbeit in der KMK mag in der Corona-Krise besser geworden sein.

Insgesamt ist die Bereitschaft zu gemeinsamen Lösungen viel zu gering. Zwar haben die Länder gemeinsame Bildungs­standards verabschiedet, die Umsetzung wurde aber offen gelassen, und die Länder kommen – von Ausnahmen abgesehen – nur schleppend voran. Ein Treppenwitz, dass die derzeit laufenden Überprüfungen der Bildungs­standards in den einzelnen Fächern und für die einzelnen Schul­abschlüsse die Umsetzung zu überholen drohen, wobei auch diese nur sehr langsam vorankommen. Auch das länder­gemeinsame Eck­punkte­papier zur Neugestaltung der Lehrer­fortbildung vom März 2020 hängt mit seinen weitreichenden Ansprüchen in der Luft, eine gemeinsame Umsetzung ist bisher nicht zu erwarten. Seit Jahren wird in der KMK ergebnis­los über die Ferien­gestaltung verhandelt. Die Anerkennung von Abschlüssen ist immer noch unbefriedigend.

Die alte Illusion wirksamer Mikro­steuerung

Bis heute gibt es keine gemeinsame Auffassung darüber, welche digitalen Dienste und Anwendungen in Schulen verwendet werden dürfen. Auch ist es nicht gelungen, dass sich die Daten­schutz­beauftragten der Länder mit den Kultus­ministern nach über einem Jahr Pandemie auf eine gemeinsame Rechts­auffassung zur Nutzung von Video­platt­formen verständigt haben. Im Hochschul­bereich bei gleicher Grundrechts- und Daten­schutz­lage war das offenbar kein Problem.

Eine echte Zusammenarbeit zwischen der KMK und der Jugend­minister­konferenz findet nicht statt. Die Beziehungen zwischen der Schulseite und der Hochschul­seite in der KMK sind schlecht. In anderen Politik­bereichen funktioniert die Länder­zusammen­arbeit besser, etwa in der Innen­minister- oder der Finanz­minister­konferenz.

Die Länder lehnen eine Steuerung von Bildungsangelegenheiten durch den Bund ab. Gleichzeitig besteht immer noch vielfach die Illusion, man könne aus einer Landes­hauptstadt heraus eine wirksame Mikro­steuerung für alle Schulen des eigenen Landes vornehmen. Ein Vergleich der Wirksamkeit von Steuerungs­methoden im Bildungs­bereich zwischen großen deutschen Flächen­ländern mit kleineren National­staaten wie Niederlande oder Dänemark würde sich lohnen.

Schulaufsicht in einer obersten oder oberen Landes­behörde müsste anderes aussehen als die Aufsicht bei der Umwelt, Lebensmittel- oder Gesundheits­verwaltung. Das gilt für Details der Schul­organisation ebenso wie für die Lehrer­fortbildung und die Vorgabe von Lern­inhalten. Das alte Monopol der Zulassung von Büchern nach Fächern und Klassen ist im digitalen Zeitalter vorbei. Es lässt sich nicht auf den Umgang mit digital verfügbaren Lehr- und Lern­angeboten übertragen.

Es wird zu wenig vom Ausland gelernt

In der Krise hat es dann aber eine Steuerung des Schulbetriebs in Hinsicht auf die Nutzung digitaler Angebote kaum gegeben. In der Regel haben einzelne Lehrerinnen und Lehrer gemacht, was sie für richtig hielten. Das hat viel Gutes bewirkt, wenn das Engagement der Lehrkräfte hoch war. Sinnvoll wäre aber kohärentes Handeln auf der Ebene der einzelnen Schule auf der Grundlage einheitlicher Rahmen­setzungen gewesen. Auch dies ist ein weiterer Punkt, warum Schul­leitungen gestärkt werden müssen.

Insgesamt und zusammenfassend bestehen für die Steuerung und die Organisation im Bildungs­bereich folgende Mängel: Nach dem Grundgesetz sind inzwischen die Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern unsystematisch verteilt. Niemand ist damit zufrieden. Die Lösungen sind umstritten. Deshalb bleibt es bisher bei diesem alle Akteure frustrierenden Zustand.

Die Zusammenarbeit der Bundesländer untereinander ist trotz einiger Verbesserungen zu langsam und unbefriedigend. Nach wie vor hat die KMK keine Durch­griffs­möglichkeiten und auch eine schlechte Reputation. Länder­gemeinsame, einstimmig beschlossene Vorgaben werden nicht abgestimmt umgesetzt (Bildungs­standards, Digital­strategie, Reform der Fort­bildungs­systeme)

Die Lehrkräftebildung ist seit Langem defizitär: in der 1. Phase von den Hochschulen vernachlässigt, über alle Phasen wegen unterschiedlicher Zuständigkeiten inkohärent. Ein Bund-Länder-Programm zur Einrichtung von Kompetenz­zentren für digitales und digital gestütztes Unterrichten ist auf Eis gelegt.

Andere Bereiche öffnen sich für Quer- und Seiteneinsteiger. Der Bildungs­bereich tut sich damit ersichtlich schwer. Es gibt kaum ein Themen­feld in Deutschland, bei dem so wenig vom Ausland gelernt wird wie im Bereich Bildung. Es besteht nicht einmal eine überwiegende Bereitschaft zur Analyse dessen, was im Ausland gut funktioniert.

Bildungsvergleiche sind bei den Entscheidungs­trägern verpönt, bei den Bildungs­kritikern beliebt. Aufgedeckte Schwächen werden ignoriert, wegdiskutiert oder mit Sonder­umständen erklärt.

Es besteht eine fortdauernde Illusion der Möglichkeit einer Mikro­steuerung des Alltags in den Schulen durch die Landes­ebene.

Wegen mangelnder kluger Absprachen über die Nutzung von Bildungs­inhalten entwickelt sich ein Markt von privaten Anbietern aller Art, insbesondere durch die von Jugendlichen ohnehin präferierten inter­nationalen Plattformen wie Youtube.

Der Lehrerberuf umfasst mehr als Unterricht

Kinder und Jugendliche gehen an einem Tag zur Schule, sind in einem Sportverein, nutzen Bibliotheken und Angebote der Kinder- und Jugendarbeit, sie lernen ein Instrument in einer Musikschule. Die jeweiligen Institutionen arbeiten aber überwiegend getrennt und für sich. Nach wie vor wird der offene Ganztag so organisiert, dass vormittags Bildung und nachmittags Betreuung stattfindet.

Die doppelte Verantwortung für eine Schule durch den Schul­träger und das Land erschwert eine effektive Organisation des Schul­alltags, insbesondere bei der Organisation des Ganz­tages und der Nutzung digitaler Angebote.

Die Lehrkräfte und die Schulleitungen sind überfordert mit administrativen und technischen Aufgaben, für die sie nicht ausgebildet sind und die sie vom Kern ihrer pädagogischen Arbeit ablenken. Auch wenn durch den Ganztag und die Inklusion in geringem Umfang inzwischen andere Professionen (insbesondere Sozial­arbeiter) in Schule tätig sind, herrscht die Vorstellung vor, dass alle Aufgaben jenseits von Sekretariat und Gebäudeverwaltung am besten von Lehrkräften übernommen werden müssen.

Der Lehrerberuf umfasst mehr als Unterricht. Dennoch wird die Arbeitszeit nur nach zu erteilenden Unterrichts­stunden festgelegt. Alles andere gilt als Zusatz anstatt als integraler Bestandteil von Arbeits­zeit und muss eventuell durch Deputats­entlastungen kompensiert werden, eine international ziemlich einzigartige Konstruktion.

Zehn Forderungen und Empfehlungen:

  1. In der nächsten Koalitions­vereinbarung sollte eine grundlegende Über­arbeitung der Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern verabredet werden. Dies gilt nicht nur, aber insbesondere auch für den Bildungs­bereich. Allerdings sollten Veränderungen bei der Steuerung und Organisation des Bildungs­bereichs nicht vom Ergebnis eines solchen Mammut­projekts abhängig gemacht werden. Veränderungen sind möglich und nötig auch im bestehenden grund­gesetzlichen Rechtssystem. Auch ohne Föderalismusreform können sich die Länder zu einer echten Reform der Zusammen­arbeit in der KMK verabreden, insbesondere auch, um einheitliches Handeln in Zeiten von Krisen zu gewähr­leisten.
  2. Für die Zusammenarbeit der Länder untereinander sollte mehr das Prinzip gelten: arbeits­teilig einer für alle als alle gemeinsam. Die gemeinsam zu bewältigenden Aufgaben könnten jeweils von einem Land übernommen werden, z.?B. im Bereich der IT-Standards. Voraussetzung wäre die dann folgende verbindliche Umsetzung durch alle Länder. Die Kultus­minister sollten sich stärker an den gemeinsamen Arbeiten anderer Ressorts zur Digitalisierung des öffentlichen Sektors beteiligen. Insellösungen im Bildungs­bereich sind nicht zukunftsfähig.
  3. Insbesondere bei der Nutzung von Lerninhalten brauchen die Schulen größtmögliche Freiheit, komplementär zu einer flexiblen Umsetzung der Bildungs­standards. Lehrkräfte sollen ermutigt werden, Standards und Lehrpläne nicht als Stoff­sammlung zu verstehen, die um jeden Preis abzuarbeiten ist. Freiheit im Weg, Verbindlichkeit im Ergebnis sollte das Motto sein.
  4. Eine Bildungs- oder Schulcloud des Bundes oder aller Länder gemeinsam wird es nicht geben. Alle Länder sollten sich aber verpflichten, einfach nutzbare und sichere Schnittstellen zu ihren Lernplattformen anzubieten.
  5. Die KMK sollte bei ihrem erneuten Versuch, verbindliche Bildungs­standards für die Abschluss­klassen aller Schulformen fest­zulegen, nicht zu detaillierten inhaltlichen Vorgaben zurückkehren, sondern einen klaren Rahmen formulieren, der Mindeststandards mit großen Gestaltungs­spiel­räumen verbindet. Von dem Rahmen darf dann allerdings nicht abgewichen werden.
  6. Die Lehrkräftefortbildung muss insbesondere angesichts der digitalen Heraus­forderungen grundlegend verändert werden: dezentral, digital, fächer­über­greifend, exzellent. Dem im letzten Jahr formulierten länder­gemeinsamen Papier müssen Taten folgen.
  7. Angesichts des Lehrermangels sollte der Mut zu Quer­einsteigern gestärkt werden. Sie können bei sonstiger Eignung wichtige Aspekte außer­schulischen Lebens in die Schule integrieren. Gute Quereinsteiger sind nicht Notnagel, sondern bieten Chancen. Um den Quer­einstieg zu vereinfachen, muss es möglich sein, mit nur einem Fach zu beginnen.
  8. Ohne einheitlichere Zuständigkeit an einer Schule lässt sich auf Dauer keine gute Schule organisieren. Schul­trägerschaft und Personalhoheit gehört eigentlich in eine Hand. Für die Stadtstaaten gilt das bereits. Eine Übernahme der Lehrkräfte durch kommunale Gebiets­körperschaften würde aber die Lehrer­versorgung in unter­versorgten Gebieten unmöglich machen. Eine Übernahme der Schul­träger­schaften durch die Länder würde den ganzen Apparat zu sehr aufblähen und wäre zudem nicht durchsetzbar. Als realistische Lösung wird empfohlen, dass die Länder die Personalhoheit für alle in der Schule arbeitenden Professionen übernehmen (Lehrkräfte, Verwaltungs­personal einschließlich Schulmanager, IT-Betreuer, Sozial­pädagogen, Erzieher, Sekretariat etc.). So kann Schule ganzheitlich organisiert werden. Die Kommunen würden zu Sachauf­wands­trägern. Gelingen kann das aber nur, wenn die Schul­leitungen eine echte Vorgesetztenrolle bekommen.
  9. Insbesondere an größeren Schulen müssen viele neue und nicht im engen Sinne pädagogische Aufgaben an Personen mit anderer Ausbildung und Kompetenzen übertragen werden. Für Sozialarbeiter gilt das schon. Schulen brauchen aber Verwaltungsleiter oder Schulmanager, wie große soziale Einrichtungen sie längst haben. Insbesondere für den IT-Bereich, und das ist mehr, als für die Funktionalität der technischen Infrastruktur zu sorgen, braucht es an großen Schulen IT- und Internet­verantwortliche. Schülerinnen und Schüler können als Mitverantwortliche in die Organisation der Schule einbezogen werden.

    Lehrer sollten – wie die meisten anderen Berufe auch – eine Arbeitszeit nach geleisteten Arbeitsstunden bekommen. Dazu gehört dann auch eine Anwesenheitsverpflichtung. Die enge Kopplung an die gegebenen Unterrichtsstunden müsste aufgehoben werden.

  10. Schule soll das Zentrum eines offenen und vernetzten Bildungs­ökosystems sein. Zu diesem System gehören auf gegen­seitiger Augenhöhe: die Kinder- und Jugendarbeit, die Bibliotheken, der Sport, die Musikschulen, Makerspaces, Schülerlabore u.a.m. So entsteht integriertes Lernen. Schule kann durch Öffnung Mittelpunkt der Koordination eines Wochentags junger Menschen werden, mindestens aber einen Beitrag zur Vernetzung leisten. Dies gilt insbesondere für den ländlichen Raum. Umgekehrt müssen sich die lern­begleitenden Institutionen der Schule gegen­über öffnen.

Thomas de Maizière war Bundesminister für Inneres und Verteidigung sowie Chef des Bundes­kanzler­amtes. Der vorliegende Text ist eine Rede, die der Autor beim Nationalen Bildungsforum Wittenberg gehalten hat.